借镜香港财务公司探寻银行改革之径

  中国国有银行必须改革，否则将拖垮得之不易的经济建设成果。我们大家都认为，中国银行改革应多借鉴一些地区的改革成果，可否考虑在现行银行体系之外做一个试点，将香港成功的财务公司制度作为重要参考。

  香港正规的银行业始于1845年。当时总行位于伦敦的东方银行（Oriental Banking Corporation）来港设立分行，这是英资在港的首家银行，也是本港首家商业银行。英资的有利银行于1853年成立，渣打银行则在1853年成立于伦敦，1859在港设立分行。初期香港的银行体制基本上没有任何规范，英镑、中国银圆及其它银币共同作为通货，但无法定通货，这一怪现象和香港多年来没有银行监管一脉相承。

  1851年香港有了法定通货，因为东方银行该年获得“特许”地位，可发行钞票。有利银行亦于1856年获准发钞，渣打于1862年获准发钞。要注意的是，除辅币由港府发行外，发钞活动皆由商业银行负责，该制度一直沿用至今。

  1865年，香港上海汇丰银行（现汇丰银行，HSBC）成立，这是香港首家注册于本地的商业银行。1866年汇丰获准发钞，并迅速取代东方银行成为本港最大银行，后来更将东方银行收购。此后，香港的银行数目逐步增加，业务不断扩大，但港英政府采取自由放任的政策，除保留汇丰、渣打和有利作为发钞银行外，基本上对银行业务不加监管，有趣的是，香港当时一条规管银行业务的条例也没有，这种宽松状况一直持续近100年。

  20世纪初，华资企业续渐冒起，其财务需要带动了华资银行的兴起，此间成立的华资银行有广东银行（1912年）、东亚银行（1919年）、嘉华储蓄银行（1924年）等。而受惠于蓬勃的中外贸易，其它国家的银行亦相继来港设立分行，其中较瞩目的有1902年的万国宝通银行（花旗银行）、1921年的华侨银行、1935年的华比银行等。1932年日本侵华，大量内地银行从上海迁至香港，在港注册的华资银行有恒生（1933年）、永隆（1933年）、交通（1934年）、永亨（1937年）等。

  1941年日本对英宣战，香港在同年圣诞失守，银行业全面瘫痪，港币被日本军政府强行发行的军票所取替，直至1945年香港光复。战后的经济恢复推动了银行业快速发展，而汇丰银行因承认日本军票并愿无条件兑换港币，赢得香港市民的尊敬，汇丰进而成为香港银行界龙头。

  由于当时香港没有一点法例去规管银行的创办，银行数目激增，1948年高峰期时竟多达143家！对弹丸之地的香港来说，这是不合理的，而且，银行的质量自然良莠不齐，储户缺乏保障，放款监管不足，银行挤提时有发生，这一切引起港英政府的高度关注，它于1948年1月29日通过《银行条例》（Banking Ordinance），正式监管银行业。《银行条例》的初始目的是从保障公众存户利益出发，避免引发社会问题，其要点如表1。

  《银行条例》并不完善，但其界定了银行业务并确立了银行业发牌制，对抑制银行盲目扩张起到作用。随后，一大批银行被淘汰。然而《银行条例》容许恶性竞争，这种条例上的缺陷埋下了日后银行风潮的隐患。

  20世纪50年代后期，香港银行业竞争日趋激烈，为此各行开始在港九各地广设分行，希望籍建立分行网络争取市场。而且，银行间不惜提高存款利息和降低贷款利率来争取业务，这些恶性竞争造成银行业边际利润下降。

  盲目竞争的苦果不仅反映在利率战上，有些银行为保证偿付高昂的资金成本，平衡持续不断的增加的成本，不得不集中经营收益大、风险高的投资及借贷项目，如房地产。当房地产价格大大回落时，偏重地产贷款的多家银行受到拖累：1959年有利银行被汇丰收购，其钞票发行权也被取消；1961年6月14日廖创兴银行遇到挤提，3天内流失存款3000万港元，幸而在6月17日获得汇丰和渣打两家发钞银行的支持，挤提事件才告一段落。

  廖创兴银行的挤提事件，促使港英政府着手检讨银行业的监管制度。1962年政府邀请英伦银行专家汤建士（H.J. Tomkins）来港，负责全面检讨香港银行体系的监管和重整架构工作。汤建士指出香港银行业发生风潮的主因有三：

  针对这样一些问题，外汇银行公会在1964年7月缔结“存款利率协议”，规定银行向公众吸纳存款时所能给予利息的顶配水平，这实际就是成立一个“利率卡特尔”。同年10月，港府通过根据汤建士报告书起草的新版《1964银行条例》，并于同年12月宣布实施。该条例新增建议如下：

  4）对股票及地产投资受到限制，银行不得以发行证券为抵押品或从事商业活动；

  可是在该银行条例发挥作用之前，香港在1965年1月又爆发一连串银行挤提、倒闭和被收购等风潮，一些老牌华资银行如恒生、道亨、广安等，因寻求外资援助而将控股权拱手让人，汇丰收购恒生后，其在香港零售银行领域迅速壮大，领导地位更加巩固。

  受1965年银行风潮影响，港英政府同年决定冻结发出新银行牌照。1967年，港府再度修订《银行条例》，对于银行股本、核数及流动资产的数额等都加以限制。

  然而《银行条例》虽界定和限制了“银行业务”的经营，却没有禁止“接受存款”业务的开展。而港英政府因为银行风潮而冻结银行牌照，其实是掩耳盗铃的做法，因为大批另类“非银行”的接受存款机构（即财务公司）趁势涌现，尤其是一些外资银行，它们并没有打算在香港零售银行业务方面大展拳脚，财务公司这种“可接受存款”的变相银行经营模式正符合其需要。

  1972年，在港府禁发银行牌照期间，却特准英资柏克莱银行在港设立分行，其它外资金融机构也纷纷来港开设财务公司，以开展投资银行业务。另一方面，华资也通过成立财务公司做与股票和地产有关的贷款活动，港基银行的前身新鸿基正是一例。这些外资和华资的财务公司不受“利率卡特尔”规管，可用高息揽存，这样的做法逼使银行也要成立附属财务公司，以与之抗衡。到1974年，财务公司激增至2000家以上，且其因“非银行”身份而虽无银行之名，却行银行之实，形成监管上的灰色地带。

  为堵塞这个管理漏洞，港英政府于1976年4月实施《接受存款公司条例》（The Deposit-taking Companies Ordinance），将接受存款公司正式纳入监管范围。该条例规定：

  1）除持牌银行外，凡向公众接受存款的公司一定要向银行监管专员注册，成为“接受存款公司”；

  3）接受存款公司所接受存款金额不可以少于5万港元，亦不得提供储蓄往来及往来户口的存款业务；

  从该条例的成立看，1967-1976年这10年间，财务公司基本无任何法例来监管，它们完全靠银行内部的查核制度对其营运风险来控制，我们可称之为“自我监管”。

  70年代末，香港银行业又出现重要变化。1978年3月15日，港府放宽银行发牌措施，规定申请牌照的海外银行总资产须在30亿港元以上，且其注册地又能以互惠条件让香港银行在当地设立分行，该银行便可获发银行牌照。此后，持牌银行数由1977年的74家增至1978年的88家。为缓和银行数目，港府在1979年8月再次冻结银行发牌。1981年5月宣布重新订定发牌准则，以缓和过多银行在港开业。

  1981年4月，港府修订《接受存款公司条例》，实行金融三级制，或称旧金融三级制（因港府在1990年实施新金融三级制），将整个银行体系分为三级机构，分别为持牌银行、持牌接受存款公司及注册接受存款公司，银行和接受存款公司全部被统称为“认可机构”。

  1990年2月，港府实施新金融三级制，将持牌接受存款公司改为“有限制牌照银行”，将注册接受存款公司改为“接受存款公司”，同时提高三类机构的最低注册资本及实际所收资本的比率。以下简述新三级制的划分：

  只有持牌银行才能经营法定的“银行业务”，即经营往来及储蓄户口业务，并接受公众任何数额与期限的存款，可支付或接受客户签发或存入的支票。除款额在50万港元或以上且期限少于3个月的存款可让银行自行厘定最高利率外，其余最初存款期限在15个月内的存款，一律受银行公会利息协议限制。另外，持牌银行的注册资本及实际所收资本均最低为1.5亿港元。

  主要从事商人银行及长期资金市场活动等业务，亦可接受50万港元或以上任何期限的存款，存款利率不受限制。其注册资本额及实收资本额均最低为1亿港元。

  大部分为银行拥有或与银行有联系，主要是做私人消费信贷及证券等多种专门业务。这一些企业只可接受10万港元或以上、最初存款期至少为3个月的存款，存款利息并无最高限制。

  实施金融三级制后，虽可对先前不受监管的财务公司做规范，但最根本的银行监管却被忽略。1982-1983年间，全球经济不景气，加上香港97问题仍未解决，触发信心危机，地产市场崩溃，导致银行借贷坏账暴升，金融市场动荡不安。1983年9月27日，政府立法接管财政出现一些明显的异常问题的恒隆银行；同年10月17日，港府宣布固定联系汇率为7.8港元兑1美元，并废除港元存款利息税，藉以挽救港元弱势。在往后的两三年间，联系汇率虽对香港经济起了帮助，但金融业在港的发展并无大好转。1985年6月7日，海外信托银行和工商银行便因无力偿还债务而被港府接管。

  由于上面讲述的情况，港府对银行业条例做出全面检讨和修订，于1986年5月颁布《1986年银行条例》，加强对财务机构的监管，例如规定了在个别行业的贷款上限，明显是汲取了上世纪50、60和80年代多次银行风潮的教训。其后自1988年开始，香港基本上没有就银行法例大幅修改，只就不合时宜的法例做出修订，但香港却躲开了97亚洲金融风暴中银行的倒闭潮。看来1986年的银行条例应记一功。

  香港金融管理局（金管局）于1993年4月1日成立，它由外汇基金管理局与银行业监理处合并而成。原银行监理专员的权力和职务从此转授给金融管理局。该局在香港政府架构中的主要职能是，维持港元汇价稳定、管理外汇基金、促进香港银行体系稳健、发展香港金融市场基础设施，使货币畅顺流通。

  在政策方面，金管局逐步撤销监管屏障，容许市场发挥更大作用。1994年9月，金管局放宽境外银行只能开一家分行的限制，使境外银行可分别在不同楼宇内开设一个地区办事处和一个后勤办事处。这是为了让境外银行把部分业务迁往租金较低廉的地区，以减低经营成本。1999年下半年，金管局准许有限制牌照银行使用实时支付结算系统，为结算所自动转账系统的支付项目进行交收。

  香港金融管理局还就电子银行发展采取对应措施。2000年5月，根据《银行业条例》发出《虚拟银行的认可指引》，指出本地注册的虚拟银行股本应有50%由基础稳固的银行或其它受监管的金融机构持有。境外注册的虚拟银行则须来自已具备电子银行监管制度的地区，其资产总值须超过160亿美元。

  2001年4月及7月，金管局分别撤销7日以下定期存款的利率限制和储蓄活期存款的利率限制，以促进银行业自由发展。

  至2002年6月底，香港共有133家持牌银行、48家有限制牌照银行及48家接受存款公司。这229家认可机构共经营1469家本地分行，组成庞大的服务网络，其中75家为全球前100家最大型的银行。这些认可机构中，有208家由来自30个国家的机构拥有。此外，在香港的境外银行共设102家本地代表办事处。

  从前述讨论得知，香港每次银行法规的改革，都由危机带动。外资银行在进港时，大多采用有限制持牌银行和接受存款公司这两种形式。这两种形式我们简称为财务公司。

  财务公司的优点是其规管和制度与专业银行不同。它们是一种开展银行业务而不受现行银行法规监管的金融机构。表面看来，财务公司的规范好像大有问题，因为其不受传统银行法规监管，然而专业银行面临的困境在于历史包袱太多，而财务公司却因是新生事物而免却这些负累，可想而知，财务公司在完全商业条件下运作，会按照商业条件审批借贷，使资金运用更具效率。这一点香港的例子便可大加说明。

  在实施金融三级制之前的香港，英资和华资银行拥有银行业的绝对控制权，加上存款利息受制于银行公会的利率协议，外资银行根本没办法生存，只好成立财务公司，利用较优厚的利率去揽存，并以灵活的商业运作去扩充借贷业务。

  较优惠的存贷利率是财务公司的致胜之道，而利率本身又可反映市场上资金的需求和借款人的风险所在，这些优点反映了财务公司在脱离了传统的“监管谬误”情况下，更能发挥其市场活力，将银行的金融创造力释放开来。这些财务公司策略的成功，促使英资和华资银行不得不成立自己的财务公司来应战。渣打财务、恒生财务、获多利等均是其附属财务公司，这些财务公司的业务亦集中在非传统银行范围，如机器租赁、汽车借贷等，因为传统银行业务已由英资和华资银行绝对垄断。

  上世纪90年代后期香港实行金融政策自由化，财务公司与银行的区分日益缩窄，致使财务公司日渐萎缩。而80年代初至中期，有限制持牌银行、接受存款公司约占总存款的3成，表明财务公司在金融政策自由化之前曾在银行业占重要席位。而财务公司利用借贷向香港以外投资，在80年代初占去接近甚至超过2成，特别是在港元方面，财务公司占去了港元借贷的5成。

  另外，财务公司的借贷较分散于一些较少向传统银行借贷的业务，例如运输借贷只占持牌银行总借贷的5%左右，却占财务公司借贷额的约15%，而传统业务如地产、投资等项目，传统银行占约23%，财务公司只占约14%。总括而言，财务公司占去总借贷额的2成，这无疑令持牌银行须改善运营模式，才能与财务公司竞争。

  90年代初金融政策自由化，使持牌银行将财务公司的市场抢回：有限制持牌银行、接受存款公司从90年占总存款的6.18%，下跌至2002年的1.22%；而财务公司借贷用于香港以外的投资，则从90年代的1.84%升至2002年的约4%，但这个升幅大多数来源于外汇借贷，特别是有限制持牌银行，港元方面的借贷则一下子就下降；另外，财务公司从90年占总借贷额的4.69%，上升至2002年的6.81%，然而，其接受存款公司的占有率一下子就下降，有限制持牌银行的比率则上升，因为接受存款公司相对于有限制持牌银行而言，更像财务公司，故金融政策自由化对其影响较大，这些情形亦出现在用于到香港以外投资借贷的情形上。

  看来，是政府对银行业的管制导致财务公司出现，放宽管制则令财务公司式微。香港经验表明，财务公司在审批借贷原则方面全部按照商业条件审批，不存在任何“关系性”审核，资金运作更具效率。这当然并不意味着财务公司万能，只是因为当中有很多财务公司实际是外资银行，财务公司只是其港府停发银行牌照后的产品。而这些财务公司在市场方面的成功，也逼使本地银行附属的财务公司依照市场规矩去做生意，换言之，市场压力迫使财务公司实行风险管理。所以，竞争才使银行业建立秩序。

  至于前文提到过的银行董事提款过多，导致银行业务受制于董事家庭生意的成败的问题，港府的处理方法是，在1962年岁尾颁布了相关的银行条例，其要点如表2。

  总之，香港是在巩固银行业健全发展后，才实施金融政策自由化、容许银行开展较广泛业务的，从而解决了业内多年存在着银行与财务公司并存的问题。

  除促进竞争外，财务公司的商业化运作对职员的专业化也起到了莫大作用。财务公司的借贷较分散，对人事专业化的要求比较高。为此香港成立一个香港银行学会，以提供专业化的银行金融业培训，巩固香港银行业人力资源基础。该学会除为本地从业人员提供衍生工具、银行法规等专业课程外，近年来还与亚太区内银行业培训团体密切合作，并与中国内地培训单位合办课程。

  银行学会还提供专业考试及其课程，其“初级试”内容主要为经济、银行学概论等基本知识，考试及格可获证书，资历为银行及财务公司所认可。“高级试”包括供全面性的银行实务，如押运实务、银行法律等课程，考试及格并有3年银行经验者可获授院士衔。

  在香港银行业发展初期，这类考试主要从海外引进，务求银行业整体质素达到海外标准。但海外商业环境与香港不同，这类考试并不完全切合香港的需要，故此，银行业将这类考试一直在改进，最后建立了自己的考试制度。而银行从业员为达到其要求，提升其竞争力，也在取得这类银行业务证书中逐步的提升自身质素，从而整个行业的质素获得提高。

  香港财务公司在促进银行业专业化的过程中，有着举足轻重的地位，但这是否代表财务公司定必是专业化的代名词呢？

  泰国和南韩都有财务公司，但它们却没有令当地银行更加专业化，还在于这些财务公司缺乏与同行间的竞争，即它们不是市场产品。在泰国，财务公司是银行附属机构，用来进行法例上银行不可以经营的项目。有意思的是，在法例上，财务公司不能直接接受存款，只能借钱和发债，如在银行同业市场借贷、发行债券和有价证券，又直接由银行出资。这种融资安排，没有将财务公司的风险反映在其资金成本上，财务公司变成银行用来回避法规的工具。银行没有后顾之忧，自然滥于借贷，令资金投放在没有效率的地方，不良贷款变得日益严重。

  在韩国，财务公司可吸收存款，但该国的财阀制度却令财务公司丧失金融自主权。举例来说，现代集团里有一家财务公司叫现代投资，表面上它与其它财务公司一样，主要做汽车贷款，但实际上，现代投资将存户的钱用来借给现代集团其它公司使用。若这些借贷基于商业原则，那还便了，然而这些借贷其实是利用存户的钱去补贴财阀，所以当亚洲金融风暴一起，财阀生意一落千丈时，这些贷款也自然变成不良贷款。

  泰国和南韩的例子表明，财务公司其实并无通天彻地之能。它在香港成功，是因为香港实行的是竞争机制，财务公司须按商业规则行事，因而其在融资和投资上，皆有风险管理的元素，而风险管理的要素在于市场之间的竞争产生的外在监管。

  亚洲金融风暴为亚洲带来了天文数字的不良贷款，为此各地采取了不同的措施，而“韩国模式”被公认为成功模式：不到4年，韩国银行平均不良贷款率由15%～18%降为2%～4%，基本上化解了银行危机。在这里，我们比较南韩和泰国在处理不良贷款的经验，从而反思怎么来面对不良贷款问题。

  基本上，各地处理不良贷款的策略不外乎设立资产管理公司或金融重整机构，用以收购和处理银行或金融公司的不良资产，促使金融机构加速减低呆坏账，降低逾期还款比率，改善银行资产结构。

  泰国为稳定金融体制，政府成立了资产管理公司，接管银行体系的不良贷款。泰国政府还督促银行进行增资，强化银行营运效益；另外，泰国政府通过多项金融法案，如破产法（bankruptcy law）及取消抵押权赎回法（foreclosure law），加速企业和银行债务上的重整工作。

  在整顿治理方面，1997年亚洲金融风暴后泰国政府关闭了56家金融机构，同时成立金融重整局（Financial Sector Restructuring Authority，FRA）及资产管理公司（Asset Management Corporation，AMC），以解决因金融机构关闭而衍生的问题。1998年泰国政府批准成立Radhanasin商业银行、信托公司及证券公司等三家金融机构，使1997年遭泰国政府关闭的56家金融机构，其债权人可将其债权转换为Radhanasin之股票。此外，泰国政府又修订法例，将不良贷款重新定义，由原先贷款者无法偿还本金或利息6个月，缩短为3个月，这些措施旨在强化泰国金融机构之质素。

  通过这一些努力，泰国不良贷款比率由1997年的近30%降至2001年的13%，且这比率一直在改善。

  在处理不良贷款中，南韩可能做得最出色。例如，南韩的Koram银行不良贷款占总贷款比率从1999年的13.7%降到2000年的9%，到了2001年，更进一步降至2.7%。作为改革金融体系的第一步，韩国首先修改了《金融业重组法》，先后成立了处理坏账的机构―金融监察委员会和韩国资产管理公司。

  韩国资产管理公司（Korea Asset Management Corporation，KAMCO）的成立，旨在清理庞大的金融机构不良贷款，金融监察委员会（FSC）的成立则是为了加强金融机构之监管，以统一管理金融、保险、证券及债券市场的金融机构业务。此外，FSC也积极处理金融机构庞大的坏账。

  为加速不良放款处理，提升金融机构资金筹集的能力，韩国政府还致力于健全资产证券化的法制环境。通过这些措施，截至2002年6月，共有617家金融机构被关闭或合并。商业银行的数量从1997年的26家降至15家，不良贷款比重从1997年的13%降至3.4%。

  以上讨论表明，香港的财务公司基于市场化运作，促进了香港银行业的专业化发展和法规的完善。而在南韩和泰国，财务公司只是财阀或银行用来“捞好处”的工具，缺乏外在监管，形成大量不良贷款。随着金融风暴发生，对于遗留下来的不良贷款，两国都采取了资产管理这个路向，但韩国比泰国做得成功，因为韩国除资产管理外，还进行了深层改革，引进企业治理，容许银行合并、倒闭。

  但无论韩国做得如何出色，都只是在亡羊补牢，若当初审批贷款时便专业化经营，并配以健全的银行管理制度，其出乱子的情况便能够大大减少和避免。若没有有效的金融体系，单靠成立资产管理公司，便只能在日后不停地“救火”，没有触及问题的核心。

  我们以为更重要的是，如何改善银行的专业性，寻得长远的解决之道。香港过去的财务公司模式，可当作中国银行体系改革的试金石。因为财务公司独立于原有银行，不受原来的经营模式羁绊，可完全根据其风险做借贷决定，而且财务公司工作人员薪酬、晋升、工作稳定性等，完全取决于财务公司的生存与否，以前所遇到的不良贷款难题自然会迎刃而解。

  随着香港金融体制日趋成熟、健全，银行运作越来越市场化、专业化，香港财务公司的历史使命宣告完结。然而，虽然其在港光辉岁月已经一去不复返，但其之于中国内地银行改革的试点意义，也许正如待升的旭日。■